Kennisbank

Update: Economische groeiverwachting 2022-2025 verhoogd naar 1,5%

Uitgangspunten volgende kabinetsperiode. Deel 2: de MLT 2022-2025

Dit tweede deel (klik hier voor deel één over de zorguitgaven) van de blogreeks ‘Uitgangspunten volgende kabinetsperiode’ gaat over de Middellangetermijnverkenning 2022-2025 (MLT 2022-2025) uit november 2019, die door het Centraal Planbureau (CPB) is geüpdatet op 3 maart 2020. Het CPB schetste hierin in november 2019, nog voor de uitbraak van het coronavirus, een niet al te rooskleurig economisch scenario voor de volgende kabinetsperiode, met vergrijzing van de bevolking als enige zekerheid en een stagnerende koopkracht. In de update van maart 2020 is de verwachte gemiddelde economische groei voor 2022-2025 met 0,4%-punt opwaarts bijgesteld van 1,1% naar 1,5% per jaar, en wordt rekening gehouden met een geringe koopkrachtstijging van 0,2% per jaar. De arbeidsproductiviteitsontwikkeling blijft sputteren als motor van economische groei. Voor toekomstige economische groei is het cruciaal dat technologische ontwikkelingen zoals robotisering en kunstmatige intelligentie (meer) gaan bijdragen aan de arbeidsproductiviteit.

Middellangetermijnverkenning 2022-2025
Eind 2019 heeft het Centraal Planbureau (CPB) de economische scenario’s voor 2022-2025 gepubliceerd waar politieke partijen van uitgaan voor hun financieel-economische plannen in hun programma voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021. Ook heeft het CPB een vergrijzingsstudie uitgebracht over de vooruitzichten op langere termijn (2060). Op dinsdag 3 maart 2020 heeft het CPB een beknopte update van de MLT gepubliceerd. Op 17 maart een volledige update.*

Relevantie MLT voor verkiezingsprogramma’s en regeerakkoord
Politieke partijen die hun verkiezingsprogramma laten doorrekenen door het CPB formuleren hun financieel- en sociaaleconomische plannen in termen van afwijkingen van het in de MLT geschetste toekomstscenario, het zogenaamde ‘basispad’. Ook voor het regeerakkoord dient het basispad als uitgangspunt. Aangezien de politieke partijen voor hun verkiezingsprogramma en regeerakkoord expliciet moeten aangeven waaraan zij meer willen uitgeven (‘intensiveren’) of waarop zij willen bezuinigen (‘ombuigen’) ten opzichte van het basispad, is het van belang om te weten wat er eigenlijk in het basispad zelf staat. Als de politiek hier niet van afwijkt, komt het basispad in de boeken voor de volgende kabinetsperiode.

Gemiddeld 1,5% economische groei verwacht
Voor de volgende kabinetsperiode raamt het CPB in de update van maart 2020 een economische groei van gemiddeld 1,5% per jaar. Dit is 0,4%-punt meer dan in de eerdere raming uit november 2019, maar is nog altijd lager dan bijvoorbeeld de 2,1% in de jaren 2014-2017 en de voor 2018-2021 geraamde 1,8%. De economische groeiverwachting wordt – vrij vertaald – vooral bepaald door a.) de vergrijzing, door b.) de veronderstelling van het CPB dat we aan het begin van de volgende kabinetsperiode ‘boven onze stand’ leven, en door c.) het verschijnsel dat innovatie in onvoldoende mate tot nieuwe economische groei leidt. Hieronder wordt dit toegelicht.

a.) Veronderstellingen omtrent arbeidsaanbod beïnvloeden groeverwachting
Voor het ramen van de economische groei in 2022-2025 kijkt het CPB in eerste instantie naar de potentiële groei van het bbp. De potentiële groei is de economische groei als de benuttingsgraad van de beschikbare productiefactoren (arbeid en kapitaal) onveranderd blijft. De potentiële groei daalde in de CPB-raming uit november 2019 van 1,8% per jaar in 2018-2021 naar 1,3% per jaar in 2022-2025. Deze afname wordt veroorzaakt door een lagere structurele werkgelegenheidsgroei, die op zijn beurt (behalve door het niet verder dalen van de zogenaamde ‘evenwichtswerkloosheid’) vooral komt door een lagere groei van het structurele arbeidsaanbod. Want hoewel het arbeidsaanbod nog wel toeneemt, daalt als gevolg van de vergrijzing (de “enige zekerheid” volgens het CPB) de groei ervan in vergelijking met de jaren 2018-2021.

De CPB-raming uit maart 2020 gaat uit van een hogere bevolkingsgroei als gevolg van een opwaartse bijstelling van de immigratie. Dit leidt tot een bevolkingsomvang van 18,0 miljoen in 2025 in plaats van de eerder veronderstelde 17,7 miljoen. De groei van het arbeidsaanbod valt hierdoor ongeveer 0,4%-punt per jaar hoge ruit dan in de eerdere raming uit november 2019. Deze verhoging verklaart de opwaartse bijstelling van de raming van de economische groei, van 1,1%  naar 1,4%.

b.) Neerwaartse groeibijstelling vanwege verondersteld verdwijnen hoogconjunctuur
De raming voor de economische groei in de volgende kabinetsperiode is gebaseerd op de raming voor de potentiële groei, maar met een correctie voor de zogenaamde ‘output gap’. Enerzijds geeft het CPB aan dat de MLT gaat over de structurele ontwikkelingen in de economie. Hiermee bedoelt het CPB dat de MLT niet gaat over conjuncturele ontwikkelingen (zoals de vraag of er in de volgende kabinetsperiode een recessie zal komen), aangezien conjuncturele ontwikkelingen niet te ramen zijn op middellange termijn. Dit neemt echter niet weg dat het CPB wél verwacht dat zich een overgang zal voordoen van een hoogconjunctuur aan het begin van de kabinetsperiode naar een neutrale conjuncturele situatie in 2025.

Om precies te zijn gaat het CPB er vanuit dat er in 2020 sprake is van een positieve output gap van +1,0%. Dit betekent dat het feitelijke bbp-niveau dan 1% hoger is dan het potentiële bbp-niveau. Oftewel: we leven boven onze stand. Vervolgens veronderstelt het CPB dat de output gap teruggaat naar 0% in het eindjaar (2025) van de kabinetsperiode, en dat de output gap dus met 0,2%-punt per jaar wordt afgebouwd. Om deze reden is de gemiddelde jaarlijkse groeiraming voor 2022-2025 niet gelijk aan de potentiële groei, maar ongeveer 0,2%-punt lager.

c.) Arbeidsproductiviteitsontwikkeling hapert als groeimotor
De potentiële groei van het bbp wordt gevormd door de structurele groei van de werkgelegenheid plus de structurele groei van de arbeidsproductiviteit. In de MLT uit november 2019 stijgt de groei van de arbeidsproductiviteit weliswaar licht van 0,7% per jaar in 2018-2021 naar 0,8% per jaar in 2022-2025. In historisch perspectief blijven dit echter lage percentages die niet bijdragen aan een grote (potentiële) economische groei. De tegenvallende productiviteitsontwikkeling is hét grote onderliggende probleem waar de economie mee kampt, en duidt erop dat de innovatie en technologische vooruitgang die mensen om zich heen menen te zien kennelijk niet of nauwelijks resulteert in gunstige macro-economische cijfers.
In de update van de MLT uit maart 2020 maakt het CPB geen melding van substantieel nieuwe inzichten voor de volgende kabinetsperiode op dit vlak.

Volgens het CPB is er onzekerheid over de ontwikkeling van de potentiële groei vanwege onzekerheid over de structurele arbeidsproductiviteit. “Zal deze gematigd blijven, of weer gaan oplopen door structurele hervormingen of onder invloed van technologische ontwikkelingen zoals robotisering en kunstmatige intelligentie?”, zo vraagt het CPB zich af.

Van begrotingsoverschot in 2017 naar tekorten in 2021 en 2025
Het CPB heeft ook uitgerekend hoe de overheidsfinanciën zich naar verwachting zullen ontwikkelen. Daarvoor is uitgegaan van een ‘beleidsarm’ scenario, waarin voor zover mogelijk wel de gevolgen voor de periode 2022-2025 van reeds ingezet beleid zijn meegenomen. De hogere groei in de MLT-update van maart 2020 leidt tot hogere belastingontvangsten en hogere uitgaven dan in de oorspronkelijke MLT uit november 2019, maar er is ook sprake van structurele meevallers in de zorg. Al met al komt het begrotingsoverschot (positief EMU-saldo) in de MLT-update uit maart 2020 uit op 0,1% bbp in 2021 en 2025, waar het CPB in november 2019 nog op een tekort van 0,4% in 2021 en 0,3% in 2025 rekende. In 2017 was nog sprake van een overschot van 1,3% bbp. Ook de bijgestelde cijfers laten in zekere zin dus zien dat het kabinet-Rutte III nieuwe bestemmingen heeft weten te vinden voor een deel van de lastenverzwarings- en bezuinigingsresultaten van het vorige kabinet.

De staatsschuld (EMU-schuld) daalt van 45,2% bbp in 2021 naar 40,8% bbp in 2025 (cijfers maart 2020). In het MLT-scenario uit november 2019 stijgen de onder de uitgavenkaders vallende collectieve uitgaven reëel (gecorrigeerd voor inflatie) met € 15 miljard tussen 2021 en 2025. Meer dan de helft hiervan (€ 8,4 miljard) gaat op aan zorguitgaven, € 5,2 miljard aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid (o.a. door hogere AOW-uitgaven en hogere WW- en bijstandsuitgaven als gevolg van toenemende werkloosheid) en € 1,0 miljard aan uitgaven uit het kader Rijksbegroting. De beknopte update van 3 maart 2020 bevat geen informatie hierover.

Geen koopkrachtverbetering: hogere lasten eten loonstijging op
De beleidsmatige lasten stijgen in de MLT uit november 2019 van 2022-2025 met € 5,8 miljard, waarvan € 4,5 miljard neerslaat bij gezinnen en € 1,1 miljard bij bedrijven. Hogere Zvw-premies, lastenverzwaring bij de loon- en inkomensheffing, hogere pensioenpremies en nominale kortingen op pensioenuitkeringen remmen de groei van de particuliere consumptie exclusief zorgconsumptie. De verwachte loonstijging wordt teniet gedaan door lastenverzwaringen en hogere zorg- en pensioenpremies. Hierdoor stijgt in de MLT van november 2019 de koopkracht niet in 2022-2025. In de MLT-update van maart 2020 is het CPB een klein beetje optimistischer, met een geraamde koopkrachtverbetering van 0,2% per jaar.

Door beperkte indexering en soms korting van pensioenen blijven gepensioneerden achter bij werkenden en uitkeringsgerechtigden. Voor de MLT is verondersteld dat alle onvoorwaardelijke pensioenkortingen gemiddeld over drie jaar worden gespreid. De MLT uit november 2019 houdt rekening met kortingen van ongeveer 2,5% per jaar gedurende de jaren 2021-2023 voor de pensioenfondsen PME, PMT, ABP en PFZW.

* Een eerste versie van deze blog, gebaseerd op de MLT 2022-2025 uit november 2019, is op deze website voor het eerst geplaatst op 26 februari 2020. De blog is op 3 maart 2020 geactualiseerd op basis van de op die datum door het CPB gepubliceerde beknopte update van de MLT. Op 17 maart 2020 publiceert het CPB een volledige update van de MLT. Voor zover nodig zal deze blog op basis hiervan t.z.t. opnieuw geactualiseerd worden.

Door Marcel de Ruiter
Marcel is senior adviseur public affairs en financieel-economisch specialist bij Van Oort & Van Oort, en daarnaast trainer bij de Public Affairs Academie. 

Op 25 maart (Den Haag) en 2 april (Zwolle) organiseert de Public Affairs Academie in het kader van onze leergang ‘Verkiezingslobby 2021‘ de workshop ‘Inspelen op economische vooruitzichten’. Gastspreker bij de bijeenkomst in Den Haag is Rens Nissen, directeur Algemene Financiële en Economische Politiek (AFEP) op het ministerie van Financiën. Hij zal vanuit zijn achtergrond vertellen welke inzichten en rapporten de komende jaren een rol kunnen gaan spelen bij beleidsvorming. Je kunt je nog aanmelden!