Actueel

Gastblog | Kiezen & Crisis

Midden in één van de grootste crises die naoorlogs Nederland heeft gekend vonden de Tweede Kamerverkiezingen plaats: een van de belangrijkste momenten van onze democratie. In de media en in politieke debatten werd druk gespeculeerd over wat het effect zou zijn van de verkiezingen op het coronabeleid.

Dat is echter niet  eerder onderzocht. Met mijn afstudeerscriptie, getiteld Kiezen & Crisis, heb ik geprobeerd na te gaan of er een effect is geweest en wat dat effect heeft betekend: hebben de verkiezingen daadwerkelijk invloed gehad op het coronabeleid, en zo ja, op welke manier? Ik vergeleek debatten en persconferenties uit de eerste coronagolf, in het voorjaar van 2020, met die uit de tweede coronagolf, in de winter van 2020-2021. Dit deed ik zowel voor Nederland als voor Ierland, waar in tegenstelling tot Nederland net verkiezingen plaats gevonden hadden. Daarnaast sprak ik met verschillende experts en betrokkenen. Het onderzoek bracht mij bij wat ik de apolitieke paradox ben gaan noemen.

Door Sebastian Wijnands

Op de dag af een jaar voordat de Tweede Kamerverkiezingen gehouden werden, kondigden premier Mark Rutte en toenmalig minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) Bruno Bruins op zondag 15 maart 2020 de intelligente lockdown aan. Deze lockdown was nodig om het aantal coronabesmettingen een halt toe te roepen zodat de acute zorg niet overbelast zou raken. De horeca diende binnen een kwartier te sluiten en de scholen zouden ’s maandags niet openen. Mensen moesten in restaurants gehaast hun bord leegeten en er ontstonden lange rijen voor coffeeshops. De dagen ervoor waren er al andere maatregelen genomen: thuiswerken werd de norm en evenementen waren al eerder afgelast.

Het zou de start vormen van een indringende crisis die maandenlang zou voortduren. Op het moment van schrijven is de coronacrisis nog altijd niet voorbij en lijkt de crisis juist weer heviger te worden. In december 2020 kondigde het kabinet, na een afschaling van een aantal beperkende maatregelen in een relatief coronavrije zomer, opnieuw een lockdown aan omdat het aantal besmettingen en ziekenhuisopnames wederom steeg. Later volgde de veelbesproken avondklok. Vanaf februari 2021 werd er stapsgewijs weer versoepeld, waardoor bijvoorbeeld het onderwijs weer open kon. De zwaarte van het maatregelenpakket van het voorjaar van 2020 en de winter van 2021 waren onderling vergelijkbaar. Daarmee zijn er met de besmettingsgolven ook twee maatregelengolven ontstaan.

De twee perioden waarin restrictieve maatregelen werden aangekondigd om enige tijd later weer versoepeld te worden zijn interessant om nader onder de loep te nemen. Het grote verschil tussen deze perioden is immers niet zozeer de zwaarte van het maatregelenpakket, maar de verstreken tijd sinds de eerste coronabesmettingen in het vroege voorjaar van 2020: wat doet de lengte van de crisis met de crisisbestrijding? En worden besluiten in een dergelijke marathoncrisis anders uitgelegd naarmate de tijd vordert?

Een bijzonder verschil tussen de perioden is daarnaast de nabijheid van de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2021. Dat leverde een uitzonderlijke dynamiek op: te midden van een van de grootste crises sinds de Tweede Wereldoorlog stond de politieke overleving van politici, zowel in het parlement als in het kabinet, direct op het spel. De vraag is wat dat doet met de crisisbestrijding en de wijze waarop daarover gecommuniceerd wordt.

Politisering van de crisis?

Tijdens de versoepelingen van februari 2021 ontstond er kritiek van politici en medische experts dat de versoepelingen slechts zouden zijn aangekondigd om in de gunst te vallen van de kiezer. In de publieke opinie is de consensus dat de naderende verkiezingen het politieke en maatschappelijke debat rondom de coronacrisis politieker hebben gemaakt. Maatregelen van het kabinet werden breder en scherper bediscussieerd, zowel in de Tweede Kamer als in de media. Belangengroepen gingen zich in toenemende mate roeren en ondernamen vaker acties, zoals de Koninklijke Nederlandse Horeca die in februari de terrassen tegen de maatregelen in wilde openen en de kappers die met het laten branden van het licht in hun zaken aandacht vroegen voor hun positie.

Ook in de politiek zelf werd het coronabeleid onderdeel van de campagneretoriek. Lijsttrekker van D66 Sigrid Kaag maakte van een test- en vaccinatiebewijs een speerpunt terwijl PVV-voorman Geert Wilders en FvD-leider Thierry Baudet hamerden op directe opheffing van de coronamaatregelen. Het is daarom interessant om te kijken hoe bewindslieden zoals premier Mark Rutte en minister Hugo de Jonge zelf die maatregelen gerechtvaardigd hebben en of dat verschilt met eerdere momenten. Ook is het nuttig om de Nederlandse context te vergelijken met de verantwoording in een land waar geen parlementsverkiezingen zijn gehouden, om zo te onderzoeken of de verkiezingen inderdaad een differentiërende factor zijn geweest.

In mijn onderzoek heb ik geprobeerd beide vragen te onderzoeken. Wat doet zo’n lange crisis met de wijze waarop er over de crisisbestrijding gecommuniceerd wordt en welke invloed hebben de Tweede Kamerverkiezingen daarin gehad? Daarbij heb ik nadrukkelijk gekeken naar de communicatie en rechtvaardiging van crisisbesluiten en dus niet naar de inhoudelijke kant van die besluiten. Het kan daardoor voorkomen dat een besluit wordt gerechtvaardigd omdat “het OMT dat heeft geadviseerd” terwijl dat in feite niet het geval hoeft te zijn. Met andere woorden: of de rechtvaardiging van een besluit strookt met de werkelijke gang van zaken heb ik niet gecontroleerd. Om geuite rechtvaardigingen te classificeren en te clusteren heb ik gebruik gemaakt van de indeling van rechtvaardiging zoals geformuleerd door de Amerikaanse sociologe Kathleen McGraw.

Door te focussen op enerzijds de lengte van de crisis en anderzijds de verkiezingen verbindt het onderzoek twee bestuurskundige velden die elkaar in de praktijk nauwelijks raken. Er is weliswaar onderzoek gedaan naar het effect van crisis op verkiezingsuitslagen, maar er is nauwelijks onderzoek naar de invloed van verkiezingen op de aanpak van de crisis. Het komt immers gelukkig niet vaak voor dat een crisis maandenlang in aanloop van de verkiezingen de samenleving treft. In de coronacrisis is dat wel het geval en dat maakte het mogelijk om twee bestuurskundige terreinen met elkaar te vervlechten.

Verwijzen naar experts als politieke zet

Uit analyse van de coronadebatten en -persconferenties in zowel Nederland als Ierland, waar de verkiezingen net plaats hadden gevonden voordat de coronacrisis uitbrak, blijkt dat besluiten naarmate de tijd vordert in beide landen vaker verdedigd worden door een vergelijking te maken. Dat is niet geheel onverwacht: hoe langer een wereldwijde crisis duurt, hoe meer andere besluiten er genomen zijn waarmee vergeleken kan worden. Het aantal alternatieve opties, zowel succesvolle als desastreuze, is groter.

Een andere bevinding is dat bij de aankondiging van zwaardere maatregelen in de tweede golf er minder vaak verwezen werd naar ‘verzachtende omstandigheden’. Daarmee wordt bedoeld dat besluiten verdedigd worden door te verwijzen naar bijvoorbeeld de onbekendheid van het virus. Een verklaring hiervoor kan zijn dat er simpelweg meer bekend was over het virus, maar ook dat het niet meer als een geloofwaardige verklaring voor maatregelen werd gezien meer dan 9 maanden na de eerste Nederlandse besmetting.

Het meest opvallende resultaat is echter het toepassen van ‘verantwoordelijkheidsspreiding’. Dit houdt in dat besluiten gerechtvaardigd worden door te verwijzen naar adviezen of besluiten van andere ministers, het kabinet of de Europese Commissie (horizontale spreiding) of door te verwijzen naar adviezen van ambtenaren en experts, zoals het OMT (verticale spreiding). Dit type rechtvaardigingen is bijna op alle momenten in de crisis dominant. Dat is niet verwonderlijk want in de kern is de coronacrisis een medische crisis, waarbij adviezen van medische en epidemiologische experts ook vaak de daadwerkelijke aanleiding zijn om maatregelen te treffen.

Het opvallende is echter dat het relatieve aandeel van dit type rechtvaardiging over het algemeen gelijk blijft of daalt wanneer de eerste golf met de tweede golf wordt vergeleken. Er wordt dus relatief minder verwezen naar experts om besluiten te rechtvaardigen naarmate de tijd vordert. Dat is zowel in Nederland als in Ierland het geval. In Nederland is echter één moment waarop dit aandeel juist toeneemt en er meer verwezen wordt naar adviezen van experts: de coronabesluiten die eind februari 2021, het kortst op de verkiezingen, zijn genomen.

Op het moment waarin de politisering van de crisis maximaal zou zijn, wordt dus relatief meer naar (verondersteld) apolitieke adviezen van onafhankelijke experts verwezen. Hoe kan dat? De verklaring is waarschijnlijk, zo dragen meerdere academici en een voormalig fractievoorzitter van een coalitiepartij in interviews aan, dat het een bewuste campagnestrategie is geweest om de crisisbestrijding apolitiek te houden.

Dat werkt als volgt: de achterliggende gedachte is dat de meeste kiezers geen politieke campagne wensen te zien op een crisis die zo groot is dat het hen dagelijks zeer beperkt. Crisisbestrijding moet rationeel zijn, op de inzichten van experts varen en bestreden worden door partij-overstijgend leiderschap, zo zou de gedachte zijn. Dat is overigens wellicht de verklaring waarom partij-overstijgend leiderschap een thema was dat in de verkiezingscampagne prominent naar voren kwam. In die hoedanigheid is de keuze gemaakt om de crisis juist te apolitiseren door nadrukkelijk(er) te verwijzen dat de besluiten in overeenstemming zijn met de OMT-adviezen.  Door te verwijzen naar onafhankelijke expertadviezen werd partij-overstijgend leiderschap uitgestraald en kon de geuite kritiek dat er uitsluitend vanwege de verkiezingen versoepeld werd, worden weerlegd.

Dat geeft een paradox: door de crisis zo apolitiek mogelijk te maken, is de crisis onderdeel geworden van de politiek. Als gevolg daarvan worden deskundigen explicieter onderdeel van de verantwoording en daarmee van het publieke debat in aanloop naar de verkiezingen en de daaruit voortvloeiende formatie. Het is daarmee echter niet gezegd dat er daadwerkelijk gehoor wordt gegeven aan deze adviezen of dat deze slechts worden gebruikt om apolitiek crisisleiderschap uit te stralen. Politici en journalisten dienen zodoende kritisch door te vragen wanneer rond verkiezingstijd verwezen wordt naar expertadviezen: zijn besluiten daadwerkelijk geënt op expertadviezen of is het een campagnestrategie?

Epiloog

Dit onderzoek rondde ik af voordat de Dansen-met-Janssen-piek plaatsvond en voordat het coronatoegangsbewijs zijn intrede deed. In de afgelopen maanden lijkt de crisis met name in politieke zin te zijn geëscaleerd: de steun voor het kabinetsbeleid loopt terug en het gevoel van polarisering neemt toe. De wijze waarop besluiten, die vaak fundamenteler van aard zijn en op veel meer weerstand stuitten dan eerst, worden gerechtvaardigd is daarmee in de voorbije maanden alleen maar relevanter geworden. Het is daarom van groot belang om de verantwoording van het coronabeleid te blijven onderzoeken. De coronacrisis is veelomvattend en dit onderzoek heeft slechts een klein gedeelte vanuit een bestuurskundig perspectief onderzocht. Er zijn nog meer momenten, actoren en fora waarop de bevindingen van dit onderzoek getoetst kunnen worden.

Bovendien is het, ook met het oog op de aankomende gemeenteraadsverkiezingen, van belang om aandacht te hebben voor het verband tussen verkiezingen en verantwoording in crisistijd. Het zijn immers twee kanten van dezelfde medaille: verkiezingen zijn in feite voor politici de ultieme vorm van verantwoording. Verantwoording dient als middel om politici te controleren en verkiezingen bieden expliciet die mogelijkheid. Juist in een crisis als de coronacrisis, waarbij er voor vredestijd ongekende maatregelen zijn genomen, is het van groot belang dat verantwoording en daarmee het verkiezingsproces goed en op transparante wijze plaatsvindt.