Een Constitutioneel Hof of toch de good old Raad van State?
De Nederlandse Grondwet kent een toetsingsverbod. Dit verbod houdt in dat de rechter niet mag toetsen of wetten in strijd zijn met de Grondwet. De ratio achter dit verbod is dat constitutionele toetsing door een rechter de democratische legitimiteit zou aantasten. Een wet is immers aangenomen door het democratisch gekozen parlement, en het zou ondemocratisch zijn als een niet-democratisch gekozen rechter een aangenomen wet zou toetsen aan de Grondwet.
Op het eerste oog doet het voorkomen alsof de regering een ongrondwettelijke wet – als de wet al wordt aangenomen – ‘zomaar’ kan uitvoeren zonder dat een burger bij de rechter zijn grondrechten kan waarborgen. In de praktijk ligt het gelukkig iets genuanceerder. Voordat een wet wordt uitgevoerd, brengt onder andere de Raad van State advies uit over het wetsvoorstel, waarin de Raad onder meer ingaat op de rechtsstatelijkheid en Grondwettelijkheid van het voorstel. Vervolgens moet uiteraard een meerderheid in zowel de Tweede als Eerste Kamer instemmen met het voorstel. Dit biedt al enige bescherming tegen het aannemen van wetten die in strijd zouden zijn met onze Grondwet.
Helaas kan het ondanks de adviezen van de Raad van State en de kritische blik van het parlement voorkomen dat wetten worden aangenomen die de grondrechten van burgers schenden. Een blik op artikel 120 van de Grondwet leert ons dat de rechter de wet dan niet mag toetsen aan de Grondwet. Wat hij echter wel mag doen, is de wet toetsen aan internationale verdragen. Nederland is bij veel internationale verdragen aangesloten, waaronder een aantal waarin artikelen zijn opgenomen die overeenkomen met grondrechten uit onze Grondwet. Op deze manier is de rechter, zij het via een omweg, toch in staat om een wet te toetsen aan bepaalde grondrechten.
De rechter mag wetten niet toetsen aan de Grondwet, maar wel aan internationale verdragen.
De staatscommissie parlementair stelsel onder leiding van Johan Remkes pleitte in haar eindrapport voor de oprichting van een Constitutioneel Hof. Dit Hof zou prejudiciële vragen van rechters beantwoorden over de grondwettelijkheid van wetten en verdragen. Volgens deze staatscommissie moet een dergelijk Hof ervoor zorgen dat de burger beschermd is tegen grillen en menselijke fouten van de wetgevende en uitvoerende macht.
Ook als het parlement en de regering zich bewust zijn van de ongrondwettelijkheid van een in te voeren wet, kan deze aangenomen worden en tot uitvoer worden gebracht – ook dat is democratie tenslotte. Het invoeren van een gezaghebbend orgaan dat een bindende uitspraak kan doen over de grondwettelijkheid van een besluit is geen overbodige luxe.
De commissie-Remkes pleit voor de invoering van een Constitutioneel Hof, maar ligt de oplossing niet dichter bij huis? Met de Raad van State bestaat er al een instituut met veel gezag, een apolitiek karakter en uitgebreide kennis en kunde over het recht en het wetgevingsproces. Er worden al langer kanttekeningen geplaatst over de huidige rol van de Raad van State in het wetgevingsproces. Op dit moment krijgt de ministerraad pas op een laat moment in het besluitvormingsproces de beschikking over een advies van de Raad van State. De Raad van State adviseert de ministerraad en beoordeelt een wetsvoorstel onder anderen op strijdbaarheid met de Grondwet.
Al langer worden er kanttekeningen geplaatst over de huidige rol van de Raad van State in het wetgevingsproces.
In het huidige systeem kan de ministerraad in theorie een negatief advies naast zich neerleggen. Als deze ex ante toets van de Raad van State in de toekomst bindend wordt verklaard, wordt de mogelijkheid verkleind dat de burger in zijn grondrechten wordt geschaad.
Hoewel dit voorstel in vergelijking met de invoering van een Constitutioneel Hof efficiënt lijkt, omdat er niet alleen minder kosten bij komen kijken en een minder ingrijpende Grondwetswijziging maar ook uitgaat van ‘voorkomen is beter dan genezen’, gaat het voorbij aan een van de belangrijkste overwegingen van de commissie-Remkes. Een van hun beweegredenen voor het instellen van een Constitutioneel Hof is de behoefte aan een toets ex post. Aan de voorkant kan niet geheel voorzien worden hoe een wet in de praktijk uitpakt. Ook kan een burger die zich ondanks de toetsing ex antetoch in zijn grondrechten beknopt voelt zich hierover niet beklagen bij de rechter – die vervolgens de wetgever niet kan verplichten de wet aan te passen om de ongrondwettelijkheid teniet te doen.
Hoewel een meer actieve rol voor de Raad van State in het wetgevingsproces kan zorgen voor een verhoogde grondwettelijkheid van de wetgeving, kan dit niet de rol van het voorgestelde Constitutioneel Hof vervullen. Het constitueren van een dergelijk Constitutioneel Hof kan zorgen voor een grotere bescherming van grondrechten – ook als deze bescherming pas geboden wordt nadat het kwaad al is geschied.
