Begrotingsbeleid schippert tussen improviseren en vastigheid
Onder invloed van achtereenvolgens de kredietcrisis, de coronapandemie en de huidige energie- en inflatiecrisis als gevolg van de oorlog in Oekraïne heeft het huidige Nederlandse begrotingsbeleid veel meer een ad hoc karakter dan in de eerste jaren van het zgn. ‘trendmatig begrotingsbeleid’. Zolang dit zo blijft en Nederland zich dit nog financieel kan veroorloven, bestaan er kansen dat de coalitie ruimte biedt voor beleidswijzigingen met majeure budgettaire consequenties.
Op papier nog steeds trendmatig begrotingsbeleid
Zoals alle kabinetten sinds 1994 koos ook het kabinet-Rutte IV bij zijn aantreden voor een ‘trendmatig’ begrotingsbeleid. Dit houdt samengevat in dat er aan het begin van de kabinetsperiode een (aan de inflatie aanpasbaar) plafond voor de uitgaven in de volgende jaren wordt vastgesteld, waardoor er een scheiding tussen de uitgaven- en de inkomstenkant van de begroting ontstaat. In de ministerraad is er één keer per jaar, in het voorjaar, een hoofdbesluitvormingsmoment voor het budgettaire beleid. Het trendmatig begrotingsbeleid werd in de jaren ’90 ingevoerd zodat het kabinet het begrotingsbeleid niet meer iedere keer zou gaan omgooien, afhankelijk van de vraag of de nieuwste CPB-ramingen uitgaan van een mee- dan wel tegenvallend begrotingstekort.
Crisis op crisis
Met hier en daar een rimpeling en om de zoveel jaar een bijstelling werkte het trendmatig begrotingsbeleid lange tijd behoorlijk tot goed. Er was sprake van relatieve rust in de besluitvorming. Vanaf het najaar van 2008 leidden de kredietcrisis en de daaropvolgende economische crisis echter tot omvangrijke noodmaatregelen, en in de jaren daarna tot grootschalige bezuinigingen en lastenverzwaringen. En waar in 2008/2009 financiële instellingen van de ondergang werden gered, zo was de coronapandemie in 2020/2021 aanleiding voor forse steunpakketten voor ondernemers. Inmiddels is er sprake van een energie- en inflatiecrisis en schiet het kabinet huishoudens te hulp. De op Prinsjesdag gepresenteerde Miljoenennota 2023 komt tot een bedrag van € 17 miljard aan koopkrachtmaatregelen voor dat jaar, waarvan ongeveer € 10 miljard incidenteel.
Kritiek vanuit Raad van State
De financiële noodpakketten zetten grote stempels op het beleid. Voornemens uit regeerakkoorden zijn zeker niet meteen allemaal van tafel, maar raken wel makkelijker achterhaald of op de achtergrond dan onder ‘normale’ omstandigheden. Begrotingsregels blijven weliswaar bestaan, maar in de praktijk is de toepassing net wat minder strikt. Daarbij doet de keuze voor ad hoc beleid ook de vraag rijzen of een coalitie zich nog werkelijk gecommitteerd voelt aan de in het regeerakkoord beoogde budgetdiscipline.
De Raad van State (RvS) toont zich kritisch. Volgens de RvS committeert het kabinet zich met de overschrijdingen in de Miljoenennota 2023 niet aan de eigen nationale begrotingsregels, terwijl het al in de Voorjaarsnota 2022 aangaf dat de grens was bereikt van wat het kabinet acceptabel acht om uit te geven, en dat voor nieuw beleid met gevolgen voor de begroting in beginsel dekking geleverd zou moeten worden.1
Serieuze kritiek dus vanuit de RvS op de geloofwaardigheid van het Nederlandse begrotingsbeleid, al moet gezegd dat de keuzes verre van eenvoudig zijn voor de politici die ze moeten maken. Gezien de ernst van de crises is het soms onvermijdelijk en in veel gevallen begrijpelijk dat een regering overgaat tot één of andere vorm van steunverlening. Mede onder druk vanuit de Tweede Kamer, de publieke opinie en belangenorganisaties is het moeilijk te doen alsof er niets aan de hand is.
‘Bail-outs for everyone’
Los van het bovenstaande zou het wel eens zo kunnen zijn dat de overheid tegenwoordig sowieso meer bereid is om ondersteuningsoperaties te financieren dan enkele decennia geleden. Niet alleen in Nederland. The Economist constateerde recentelijk een verdergaande verandering in de manier waarop regeringen regeren2.
“Politicians have long sought to provide safety nets or stimulus in bad times. But over the past 15 years, they have become far more willing to shore up vast swathes of the economy. When industries, companies or people get into trouble, fiscal help is never far away. Gains are privatised, but a growing share of losses or even potential losses are socialised. To appreciate this role for the state, discard much of the coventional wisdom, which says that in the ‘neoliberal’ era governments have let free markers run riot. Instead, this is an era of ‘bail-outs for everyone’”, aldus The Economist.
Potentiële ruimte voor grote beleidswijzigingen
Maar of het nu door de opeenvolgende crises komt, door gewijzigde politieke opvattingen of door beide, de stabiliteit en voorspelbaarheid van de besluitvorming over de overheidsfinanciën lijkt zo langzamerhand op een herinnering aan het verleden. Tegenwoordig is het eerder schipperen tussen improviseren en vastigheid. Komend voorjaar zal blijken of minister Kaag hier alsnog verandering in weet te brengen, onder de dan geldende economische en geopolitieke situatie. Zolang dit niet het geval is, blijft er op terreinen waar de maatschappelijke discussie hier aanleiding toe geeft, meer dan in het verleden politieke ruimte bestaan voor aanpassing van het in eerste instantie door de coalitie voorgenomen beleid. Voor zover het afwijkingen van het coalitieakkoord betreft, is er wel overeenstemming in de coalitie vereist. De invoering van een tijdelijk prijsplafond voor energie is een actueel voorbeeld van een ad hoc maatregel die niet was voorzien. Naarmate matregelen zoals deze meer geld kosten (voor het prijsplafond wordt gerekend op EUR 23,5 miljard, maar dit bedrag kan ook hoger uitvallen) wordt natuurlijk wel de budgettaire ruimte voor toekomstige steunoperaties kleiner.