De Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde afgelopen zomer om in de nieuwe kabinetsperiode per saldo geen extra geld uit te geven of te bezuinigen. Intussen laten de eerste schermutselingen in de verkiezingscampagnes voor volgend jaar zien dat de politiek bezuinigingsmoe is. De Miljoenennota 2017 maakt alvast een begin met extra uitgeven. Het kabinet overtreedt hiervoor zijn eigen begrotingsnormen. Als dit een precedent blijkt te zijn, zou het begrotingsbeleid van het volgende kabinet wel eens meer flexibiliteit voor tussentijdse uitgavenverhogingen kunnen bieden dan het beleid van de laatste 22 jaar.

Overheidsfinanciën sterk verbeterd
De Miljoenennota 2017 blikt veel terug op het beleid en de hervormingen onder het kabinet-Rutte II. Het geschetste beeld is dat Nederland (mede) hierdoor sterk uit de crisis is gekomen. Zowel voor 2016 als voor 2017 gaat de Miljoenennota uit van een economische groei van 1,7% en een begrotingstekort (EMU-tekort) dat daalt van 1,1% van het bruto binnenlands product (BBP) in 2016 naar 0,5% BBP in 2017. Het Centraal Planbureau (CPB) komt in de Macro Economische Verkenning op een hoger tekort uit voor 2017: 0,7% BBP. Nieuwe cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) suggereren inmiddels dat de tekortcijfers gunstiger gaan uitkomen dan in de Prinsjesdagramingen. Al met al zijn de grote tekorten uit de tijd van de crisis verdwenen.

€ 2,7 miljard voor extra beleid
Het kabinet trekt voor 2017 € 2,7 miljard uit voor extra beleid, waarvan € 1,55 miljard voor ‘maatschappelijke prioriteiten’ (waaronder veiligheid en justitie, zorg, defensie, onderwijs en armoedebestrijding bij kinderen) en € 1,1 miljard voor verbetering van de koopkracht. De extra € 2,7 miljard komt voor € 2,2 miljard tot besteding via hogere uitgaven en voor € 0,45 miljard door extra lastenverlichting.

Budgettaire kaders opgerekt
In de berichtgeving van de afgelopen weken is betrekkelijk weinig aandacht geschonken aan de wijze waarop het € 2,7 miljard pakket is gefinancierd. Weliswaar blijft de begroting 2017 binnen het uitgavenkader en het inkomstenkader (dit zijn de plafonds waar de uitgaven resp. de beleidsmatige lastenontwikkeling volgens het regeerakkoord en de begrotingsregels onder moeten blijven), maar dit komt doordat de kaders precies zo zijn opgehoogd dat het mogelijk is de extra € 2,7 miljard in te zetten. Kortom, het kabinet heeft de normaal gesproken ‘heilige’ begrotingsregels zodanig opgerekt dat het extra geld aan uitgaven en lastenverlichting kan besteden. Deze gang van zaken is hoogst ongebruikelijk. Het vaststellen of aanpassen van de budgettaire kaders gebeurt anders alleen in een regeerakkoord, of in bijzondere omstandigheden in een politiek akkoord dat de eerdere afspraken in het regeerakkoord vervangt of aanvult. Dit laatste is de afgelopen kabinetsperiode al enkele keren eerder gebeurd. Een terloops doorgevoerde kaderaanpassing zoals In de Miljoenennota 2017 is echter een geheel nieuwe ontwikkeling.

“Geloofwaardigheid ondergraven”
De begrotingstoezichthoudende instantie, ondergebracht bij de Raad van State, constateerde bij het verschijnen van de Miljoenennota dat de kaderaanpassingen niet in overeenstemming zijn met de nationale begrotingssystematiek en dat hierdoor de geloofwaardigheid van het zgn. trendmatig begrotingsbeleid wordt ondergraven. Deze begrotingssystematiek gaat uit onder andere uit van een vast en van te voren bepaald uitgavenplafond waar de collectieve uitgaven onder moeten blijven alsmede een scheiding tussen de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting. Het trendmatig begrotingsbeleid staat ook wel bekend als de Zalmnorm, genoemd naar voormalig VVD-minister van Financiën Gerrit Zalm. Deze norm is ooit ingevoerd om te voorkomen dat het begrotingsbeleid keer op keer wordt bijgesteld, afhankelijk van de laatste mee- of tegenvaller. Zo moet het trendmatig begrotingsbeleid bijdragen aan de begrotingsdiscipline en rust in de besluitvorming.

Van saldosturing naar stabilisatie?
“Met het perspectief op een overschot binnen enkele jaren en een overheidsschuld die op dezelfde termijn onder de grens van 60 procent van het bbp zal komen, acht het kabinet het verantwoord extra middelen beschikbaar te stellen nu de actualiteit daar naar het oordeel van het kabinet om vraagt”, zo beargumenteert het kabinet de wijziging van het begrotingsbeleid. Dit betekent dat het kabinet in het begrotingsbeleid stuurt op het begrotingssaldo (het begrotingstekort dan wel -overschot). Dit druist in tegen de ambitie ‘van saldosturing naar stabilisatie’ zoals geformuleerd door topambtenaren in de Studiegroep Begrotingsruimte, die afgelopen zomer een advies uitbracht over het begrotingsbeleid in de volgende kabinetsperiode.

Weinig verzet
Het is opvallend dat de Tweede Kamer tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in september geen punt heeft gemaakt van het schenden van de regels die bedoeld zijn om de begrotingsdiscipline te handhaven. Tijdens de Algemene Financiële Beschouwingen in de eerste week van oktober maakte D66-woordvoerder Wouter Koolmees wel bezwaar tegen het oprekken van het kader Niet zozeer tegen de verhoging van de uitgaven als zodanig, maar wel tegen de weinig transparante wijze waarop de budgettaire kaders zijn aangepast. Koolmees kreeg in het debat weinig steun van andere partijen.

Geen louter begrotingstechnisch issue
Hoewel de discussie over de begrotingsregels op het eerste gezicht nogal technocratisch overkomt, is het er één met een grote politieke impact. Sinds 1994 was het trendmatig begrotingsbeleid, met een vast reëel uitgavenkader en een scheiding tussen de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting, de centrale afspraak in alle regeerakkoorden. Een kabinet met de VVD erin heeft deze Zalmnorm nu overtreden, waar schending van de Zalmnorm vroeger reden zou zijn geweest voor een kabinetscrisis.

Een grote vraag daarbij is welk precedent het oprekken van de begrotingsregels heeft geschapen voor de toekomst. Is de systematiek met aan vast uitgavenplafond en een scheiding tussen inkomsten en uitgaven nog langer houdbaar en geloofwaardig als in de praktijk blijkt dat de regering er naar believen van af kan wijken? Ook voor lobbyisten is deze vraag van belang. De begrotingsnormen bepalen immers in hoge mate of en hoe beschikbare overheidsbudgetten gedurende een regeerperiode kunnen worden aangepast. Als de regering het niet zo nauw neemt met de spelregels hiervoor, is er meer ruimte voor aanpassingen tijdens de rit.

Deze blog is geschreven door Marcel de Ruiter, senior onderzoeker bij Van Oort & Van Oort.

Comments are closed.